Merverdiavgift: Etterlengtet avklaring for svømmeanlegg

Økonomisk aktivitet til besvær
I 2008 fikk kompensasjonsloven en begrensing i samsvar med EØS-avtalens forbud mot ulovlig statsstøtte. EFTAs overvåkingsorgan ESA hadde før lovendringen konkludert med at utbetaling av kompensasjon kan utgjøre slik statsstøtte, og i årene som fulgte har det vært mye usikkerhet knyttet til både kulturbygg og svømmeanlegg.

Kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 fastsetter en begrensing for kommunenes rett til kompensasjon der det drives «økonomisk aktivitet» som kan være i konkurranse med andre aktører som ikke har rett til kompensasjon. Med «økonomisk aktivitet» menes virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked. Virksomhet som etter sin art består i å levere varer og tjenester i et marked, vil i utgangspunktet anses som økonomisk aktivitet.

Etter at Skattedirektoratet i 2016 gav Kilden og Stavanger Konserthus i det alt vesentlige medhold i sine klager på etterberegning av betydelige millionbeløp, var det svømmeanleggene som skapte mest hodebry. Det vil si svømmeanlegg som ikke kvalifiserte som opplevelsessenter etter merverdiavgiftsloven.

Skatteetaten la nærmest automatisk til grunn at publikumssvømming mot betaling var å anse som økonomisk aktivitet. Dette medførte at mange kommuner fikk delvis kompensasjon, og dermed ikke fikk avlastet merverdiavgiften fullt ut på disse anleggene.

Skatteetatens praksis har vært for streng
Våre erfaringer er at Skatteetaten har lagt til grunn at publikumssvømming mot betaling er å anse som økonomisk aktivitet uansett hvor lave inntekter dette gir. Oppføring av et svømmeanlegg kan fort komme opp i 200-300 millioner kroner (netto), og i mange tilfeller mer. I tillegg påløper det løpende driftskostnader. Det sier seg selv at inntekter fra publikumssvømming blir ubetydelige i denne sammenheng.

Vi erfarer også at Skatteetaten i svært liten grad har lagt vekt på folkehelseperspektivet og kommunenes ansvar for fysisk aktivitet og fritidstilbud. Det forhold at svømmeanleggene har vært delvis finansiert av spillemidler er heller ikke vektlagt.

Skatteetaten har også i flere saker sammenlignet svømmeanlegg med f.eks. treningsstudioer og andre lokale treningstilbud.

Etter vår mening har praksis vært for streng, noe som har ført til at mange kommuner har fått for lite kompensasjon.

Nye takter fra Finansdepartementet
Finansdepartementet sier nå tydelig i sin nye tolkningsuttalelse at kommunenes oppkreving av betaling for en tjeneste ikke automatisk leder til at denne virksomheten utgjør økonomisk aktivitet. Departementet presiserer at man må vektlegge både formålet med og finansieringen av svømmetilbudet, men at finansiering ved publikumsbetaling vil være et tungtveiende moment for at det foreligger økonomisk aktivitet. Samtidig vises det til at de fleste svømmeanlegg er delvis spillemiddelfinansierte. Spillemiddelfinansieringen forutsetter at anleggene har som formål å tilby allmennheten svømming. Departementet skriver videre at kommunale svømmeanlegg i hovedsak benyttes til å utføre lovpålagte oppgaver innenfor svømme-, stupe- og livredningsoppgaver, og at publikumsbading normalt tilbys for å utnytte anleggets restkapasitet.

Departementet konkluderer med at et folkehelsetilbud som i det vesentligste finansieres av kommunene selv og ved spillemidler (og bare for en begrenset del av publikumsbetaling) vanskelig kan anses for å utgjøre økonomisk aktivitet. Dette presiseres ytterligere ved at departementet sier at det det har formodningen mot seg at det drives økonomisk aktivitet i de tilfellene der inntektene fra publikumsbading verken dekker investeringen eller driften og svømmeanlegget er delvis finansiert med spillemidler.

Men her tar departementet et forbehold om det vil være relevant å se hen til hvor mye tid og ressurser som brukes til publikumsbading sammenholdt med definerte offentlige oppgaver som f.eks. skolesvømming. Departementet uttaler at det ikke vil foreligge økonomisk aktivitet der svømmeanleggets restkapasitet utnyttes ved å tilby publikumssvømming mot begrenset vederlag. I dette ligger det en begrensing ved at man må se på hvor omfattende publikumssvømmingen er.

Departementer uttaler seg også om konkurransekriteriet, det vil si hvilke andre tilbud man skal sammenligne med. Det uttales at kommunale svømmeanlegg vil kunne være i konkurranse med private svømmeanlegg, f.eks. på hoteller. Slik vi ser det, utelukker departementet sammenligning med treningsstudioer o.l. da dette ikke er nevnt som en potensiell sammenligning.

Ikke helt fritt frem
Selv om Finansdepartementet nå åpner opp for en langt mindre streng fortolkning enn det som Skatteetaten har foretatt frem til nå, må det foretas en vurdering av det enkelte svømmeanlegg. Begrepet «restkapasitet» er ikke nærmere avgrenset, og dette åpner for et skjønn. Å utøve skjønn kan være vanskelig uten retningslinjer, og vi må regne med at det etter hvert vil komme signaler gjennom praksis.

Departementet viser til EU-kommisjonens nylige utkast til retningslinjer for offentlig støtte til idrettsanlegg. I dette utkastet er det signalisert en grense på 20 % for aktiviteter med brukerbetaling sett i forhold til anleggets kapasitet. Vi vet ikke om departementet vil legge seg på en slik linje, men det kan muligens være en pekepinn.

Uansett er det positivt at departementet nå har ryddet opp i den overordnede tilnærmingen.

Kan jeg korrigere?
Mange kommuner vil nå være i den situasjonen at de har fått for lite kompensasjon fordi man har innrettet seg etter Skatteetatens praksis. Som kjent, gir ikke kompensasjonsloven adgang til å korrigere til gunst med tilbakevirkende kraft. Men i skatteforvaltningsloven åpnes det for at Skatteetaten kan endre enhver skattefastsetting dersom det anmodes om det. Utfordringen er at krav på kompensasjon foreldes løpende. Men Finansdepartementet har myndighet til å frafalle foreldelsesinnsigelse.

I tolkningsuttalelsen sier departementet at de gir uttrykk for sitt generelle syn på gjeldende rett – og dette betyr for alle praktiske formål at Skatteetaten i flere saker har tolket reglene for strengt. Det vil da kunne være verd et forsøk på å ta saken opp igjen.